【地评线】东湖评论：七年蝶变，落子千年

在当代中国赶超型现代化背景之下，在各项法律规制严重倚赖政府部门立法的状况之下，人大实现对立法过程的主导还需要一个相当长的历史过程。

全国人大常委会只能解释法律、制定法令，而无权制定和修改法律。[20] 其次，绝大多数地方性法规是由地方政府及其部门负责起草的。

我们迫切需要通过人民代议机关对一些全局性、基础性的立法过程的主导来完善国家与社会治理的顶层设计，使得国家改革决策与公民利益诉求之间有更多的交叉和共鸣，从而使改革方案更具系统性、协同性，进而赢得强大的社会支持与现实力量。注释 [1] 丁伟：《建立人大主导型立法体制的几点思考》，载《上海人大》2013年第6期。德国从1949-1969年间，联邦议会共制定2395部法律，其中由联邦政府提出的法案有1826部，占76.2%。人民行使国家权力的过程很大程度上就是通过议会行使立法权、实现人民意志的过程。截至2016年6月，在273个新近被赋予立法权的设区的市的地方人大常委会，已有243个设立了法制工作委员会。

然而，正如博登海默指出的，既然立法机关存在的真正理由就是制定新法律，可见制定新法绝不是法院的分内事。人们经常只能看到最高立法机关对一些事情的态度，却找不到解决问题的具体举措。摘要:  美国联邦政府层面的问责从兴起到发展，呈现出了别具本土特色的轨迹特征。

立法对行政、司法对立法与行政。有学者认为问责是美国公共管理历史上最为基本但却仍旧处于发展之中的概念，问责承载了诸多要求公共机构及其所属行政官员有效回应机构内外各种需求的现实期待[24]。说明则强调口头陈述，突出听觉效应，含有对具体事件和行为积极回应并说明理由的义务。理论上，问责主体的天然职责就是要探寻问责对象是否存在应被问责的可能性。

但要注意的是，美国宪法所体现的人民主权，更多地只是一种逻辑上的人民主权，人民并非直接控制政府并行使统治的权力，而是通过代议制，即权力的终极所有者——人民直接或者间接选举代表，训令这些人代表人民制定法律和执行政策[7]。毋庸置疑，如果强调问责在构建问责主体与问责对象之间对话关系方面的重要价值，问责的核心意旨确实可以只侧重于信息要素以及说理要素两个方面，而且实践中也确实存在一些至少在外在形式上仅仅包含信息要素和说理要素的问责机制，尽管他们并未涵盖制裁要素，却仍然可以独立地发挥其监督控权的重要功能，典型地如美国行政问责办公室、总监查长（他们没有制裁权，却仍然可以借助调查权的使用发挥其问责的功效）。

与此同时，我们也应当看到，随着美国问责机制的不断繁衍，这个庞大的问责体系既不是纯粹等级式的，更不是井然有序而又条理清晰的，相反，而是由一系列重叠交叉而又颇具竞争关系的问责机制，尤其是多种独立运行的、不同性质的问责主体所构成[22]。1946年《美国联邦行政程序法》的颁布更是从法典化角度凸显出程序之治对于美国法治的重要价值。但值得庆幸地是，有关问责认识上的分歧恰恰构成我们展开学术研究的刺激因子，因为我们对未来所寄予的美好期望正是很好地扎根于对这种分歧的客观存在的准确认识基础之上的[41]。虽然如果我们无法对问责做出一个全面、准确且具有普适性的界定，但却可以另辟蹊径，突破传统意义上的学术藩篱，通过对美国政治土壤之中被催生出来的问责的独特属性入手，借助多角度的全面审视与深入分析，以进一步强化我们对问责内涵的理解与认知。

一项新的问责机制产生的同时，旧的问责机制仍在运转，如此反复，在美国独特的民主政治土壤中，形成了颇为独特的网状问责模式。当然，公众不可能对他们的每一个行为都质疑，因此他们也不必为每一个行为进行辩护。美国问责机制的发展并非概念化问责的结果，而是为了应对实践中不断发生的一次又一次的政权合法性危机。州的机关之间又分权与制衡。

而实践中，问责的这三个核心要素作为三个持续的变量，在不同的现实背景之下，不仅表现形式不同，而且还会形成不同的组合和侧重点，以确保问责在实践中基于不同的情景需要可以做出与时俱进的现实回应。（一）问责的起源：宪法批准运动 按照学术研究的传统思路，探寻词语的起源，可以先从语义学入手。

考察后发现，牛津词典第一次收录问责（accountability）一词是在1794年，而实际上，早在七年前的1787年宪法批准运动[2]中，宪法制定者们就已经开始使用问责一词。显然，问责仅停留在信息收集以及回应说理层面是不充分的，问责对象必须为其行为及行为结果接受问责主体的审查和判断，并承担因此而引发的后果责任甚至接受制裁，这是确保问责能够实现其控权治权基本功能的必要保障，更是问责具有以儆效尤功能的原因所在。

同时，为了确保制裁方式具有足够的震慑力，具体制裁方式还要使权力行使者受到的损失足以达到使他对自己不负责任的行为引起足够重视的程度。但自权力的享有者—人民通过选举方式将权力委任给民选代表（国会议员、州立法人员、总统和州长）之日起，人民与民选代表之间所存在的天然间隙就必然会影响到人民主权原则的实施程度。对于美国宪法的制定者来说，他们希望建立一个名副其实的民主政体，但同时又不得不集中一切努力去防止民主政体所特有的危险性。[11] Michael W.Dowdle,Public Accountability: Designs,Dilemmas and Experiences 7(Cambridge University Press 2006). [12] 参见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆，2009年版，第310页。传统公共管理框架下典型的单一式等级式问责已经向多元化、多视角的网状问责模式转变，这种交叉重叠的关系对于促成问责体系内不同问责机制之间的监督和制衡无疑具有决定性作用。实践中，正是问责过程中问责主体与问责对象之间的对话与互动，最终促成了双方都认可的问责标准的形成。

从一定意义上说，正是美国行政程序的法典化为构建司法审查、程序正义以及公众对政府的信心三者之间的和谐关系发挥了至关重要的作用。但绩效问责就重要到可以取代依靠法治尤其是程序之治的公法问责了吗？正如美国学者所阐释的，我们必须承认，问责两难将永远存在，但与此同时，我们也应当竭尽全力地去创造一种公共管理的新路径，以确保绩效问责的实施不以牺牲民主问责所必需的公法问责特别是程序问责的某些要素为代价[20]。

3、时间间隙（Temporal gaps），意即人民通过选举授权的时间总是与民选代表履职的时间（包括现在和将来）有一定的时间差，同时，民选代表做决定的时间也总是与该决定更为长期的实施影响之间具有相当的时间差。二、问责的现实发展路径和方向 美国问责的独特性在其别具本土特色的问责机制体系中得到了充分的彰显。

在此期间，无论是美国总审计署（后于2004年更名为美国政府问责办公室）侧重于对行政机关项目实施评估（program evaluation）以确保对政府活动监督有效性的职能转型，还是总监察长办公室在行政系统内的依法设立，这两个最具标志性意义、被俗称为看家狗性质（watchdog）的现代化专业问责机构的正式确立，正充分体现了美国人民在探寻理想化的绩效问责机制方面的努力[19]。这样两种政府将相互控制，同时各政府又自己控制自己，人民的权利就有了保障。

3、问责的控权属性 问责对推进美国民主进程的重要价值还体现在问责所独具的控权属性。5、社会问责主体,典型如公民个人、社团以及媒体(包括网络)。在问责体系中，永远只存在两类人，问责主体和问责对象。可见，问责为问责主体和问责对象之间形成良性互动的对话关系搭建了一个非常有效的沟通平台，双方在这里可以畅所欲言，热烈争论，以确保任何公权力的行使都无法逃避问责的束缚和制约。

总而言之，正是分权制衡原则的综合作用，才使得合众国政治组织最终成为一个可以自由进入退出的流水不腐、户枢不蠹的良性运作的政治组织，而且在多种利益集团、党团、派系的博奕过程中，也实现了政府决策得以实现的正当基础。基于当时的现实国情尤其是民众的迫切需要，美国的改革者们则是将这场政府再造运动更多地定位于提高政府部门的管理绩效上来，即充分利用市场的力量来提升政府部门提供公共物品和公共服务的效率和效益，通过强调顾客导向、结果为本的管理理念开展政府的治道变革[18]。

[7] Richard Bellamy and Antonino Palumbo，Political Accountability 58(Ashgate Publishing Company 2010). [8] 纵观美国政治的现实，分权制衡的政治处处尽显。但要注意的是，正如美国学者所揭示的，鉴于问责本身所固有的一种‘情感上的价值，我们总是怀有一种善于将所有控权机制都等同为问责的本能冲动，而不管所涉控权机制本身是否切实涵盖了问责的核心意旨[40]，尽管问责在控权方面的重要价值不可忽略，但问责仅仅构成美国控权链条上的一个至关重要的、不可代替的环节而已，任何过分夸大问责在控权方面功效的举动显然都是与问责的理念和精神背道而驰的。

原则上，问责对象受制裁的程度应当与其违法失当行为的危害程度相适应。新的问责机制总是在以克服旧机制在回应民众所需方面不足的基础上自然而然地产生，而旧的问责机制依然存在。

尽管说明本身已经隐含了计算之意，但是说明在本质上更强调一种对话式的交流和互动，正如美国学者所概括的，在现代社会中，我们过分地强调了问责在计算（审计）方面的功效，以致于在多数情况下仅仅看重问责在监督制约和有效管理方面的功效，从而忽略了问责所具有的通过对话来促进问责主体和问责对象之间相互理解和认可方面的重要价值[33]。在1972年的总统大选中，为了取得民主党内部竞选策略的情报，1972年6月17日，以美国共和党尼克松竞选班子的首席安全问题顾问詹姆斯·麦科德（James W. McCord, Jr.）为首的5人闯入位于华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室，在安装窃听器并偷拍有关文件时，当场被捕。3、联邦政府内专门从事问责的机构和人员，典型为总监查长（Inspector general）、美国行政会议（Administrative Conference of the United States）、美国行政会议（Administrative Conference of the United States）、伦理道德办公室(Office of Government Ethics)、专门守护者（watchdogs）：典型如监察专员（Ombudsmen）和吹哨子的人(Whistle-blowers)。开放政府旨在建立一个透明的政府，要求政府的所有决定都能做到公开，这种公开不仅要针对直接的行政相对人，而且还要针对更大范围内的公众。

为了防范人性固有的弱点和缺陷，同时又要防止某种压倒优势的利益集团对政府的操纵，以避免多数暴政对个人自由的摧残，美国宪法制定者们不仅将政治权力分割[9]，而且也授予政府各部门对其他部门相当程度的控制权，以防止政府各部门怠于或者超越履行权力，分权制衡原则应运而生。参见曹鎏：美国专门问责机构研究，载于《行政法学研究》2013年第3期，第129-135页。

虽然上述七种观点并未囊括目前美国学术界关于问责内涵的所有观点，但足以显现出问责在其内涵和外延方面所具有的延展性和灵活性。这种独特的、美国式的网状问责模式，毫无疑问，一方面有助于将政府及其官员行使权力的全过程都置于严密的监控之中，另一方面，多重问责机制从不同视角和路径对相同政府活动而展开的问责，其有效性和可信度又能通过其他问责机制得到验证，这种交叉重叠的关系对于促成问责体系内不同问责机制之间的监督和制衡无疑具有决定性作用，即借助体系内不同问责机制之间的竞争关系来解决如何对问责主体进行问责的现实难题，这对于从根源上防止问责主体滥用权力无疑具有至关重要的作用[23]。

实际上，完整意义上的问责还必须包括对问责对象的制裁（包括救济），这构成有效问责的必要补充和重要保障。总之，新宪法批准运动中，联邦党人以及反联邦党人之间的激烈争论，已然充分展现出联邦宪法制定者们为了能够有效治理民选代表与选民之间的既定间隙，尤其是希冀通过问责以实现政府对公民依赖度以及政府统治权之间的和谐关系所做的努力。